25 августа 2015
Департамент бюджетной методологии Министерства финансов Российской Федерации рассмотрел письмо по вопросам разъяснения отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и других законодательных актов Российской Федерации и сообщает.
В соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329, Министерству финансов Российской Федерации не предоставлено право официального толкования положений законодательства Российской Федерации и практики его правоприменения.
Вместе с тем полагаем возможным сообщить следующее.
1. В соответствии с частью 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.
В соответствии с частью 1 статьи 270.2 Кодекса в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.
Согласно части 2 статьи 270.2 Кодекса под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.
Таким образом, представление органа государственного (муниципального) финансового контроля предусматривает обязанность рассмотреть и уведомить в письменной форме орган государственного финансового контроля о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.
Учитывая изложенное, Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 252-ФЗ) статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) была дополнена частью 20, предусматривающей отдельный состав административного правонарушения и дифференцированную административную ответственность за невыполнение предписания органа государственного финансового контроля.
При этом положения части 1 статьи 19.5 КоАП не распространяются на нарушения, выразившиеся в невыполнении постановлений, представлений, решений органов государственного (муниципального) финансового контроля (их должностных лиц).
В соответствии с частью 4 статьи 270.2 Кодекса основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, является только неисполнение предписаний органа государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба.
В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Учитывая, что неисполнение представления не влечет юридических последствий, представление не носит признаков ненормативного акта и не подлежит обжалованию в арбитражном суде.
2. В соответствии со статьей 270.2 Кодекса в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания. При этом предписание может содержать требования о возмещении причиненного ущерба публично-правовому образованию.
Учитывая, что понятие «ущерба» не определено Кодексом, при определении ущерба субъекту Российской Федерации, причиненного нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, следует руководствоваться положениями законодательных и нормативно-правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьей 306.4 Кодекса нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В соответствии с частью 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
По мнению Департамента бюджетной методологии Министерства финансов Российской Федерации, наличие ущерба публично-правовому образованию должно определяться по критериям, аналогичным указанным в части 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации в отношении убытков.
3. В соответствии с частью 3.1. статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) положения указанного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Учитывая, что органы муниципального финансового контроля не осуществляют государственный контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, то положение части 3.1. статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ в отношении порядка организации и проведения проверок при осуществлении муниципального финансового контроля не применяется.
Однако положения Федерального закона № 294-ФЗ следует рассматривать во взаимосвязи между собой и иными законодательными актами Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 4 Федерального закона № 294-ФЗ для целей Федерального закона № 294-ФЗ муниципальный контроль определяется как деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.
В соответствии со статьей 266.1 Кодекса объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) помимо главных распорядителей (распорядителей, получателей) средств бюджета и государственных (муниципальных) учреждений (предприятий) также являются:
юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, договоров (соглашений) о предоставлении государственных или муниципальных гарантий;
юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;
кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль в отношении указанных объектов контроля осуществляется только в части соблюдения ими условий предоставления средств из бюджета и только в процессе проверки главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, их предоставивших.
Такой контроль основан на гражданско-правовых отношениях, в которых обе стороны вступают добровольно, и позволяющих одному субъекту гражданско-правового отношения контролировать другого в обмен на возможность использовать средства, полученные из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Исходя из положений частей 2 и 8 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» объектами контроля органов внутреннего муниципального финансового контроля в сфере закупок являются муниципальные заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, осуществляющие действия, направленные на осуществление в соответствии с указанным Федеральным законом закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд.
Указанные объекты контроля осуществляют действия, направленные на осуществление закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд, от имени муниципального образования.
Таким образом, установленная статьей 1 Федерального закона № 294-ФЗ сфера его применения в области организации и осуществления муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля на регулирование отношений в области внутреннего муниципального финансового контроля не распространяется.
4. В соответствии с частью 2 статьи 77 Федерального закона № 131-ФЗ государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.
В соответствии со статьями 139 и 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) межбюджетные трансферты местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются, в том числе в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения и в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
В соответствии со статьями 93.2. и 93.3. Кодекса бюджетный кредит может быть предоставлен муниципальному образованию на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами о бюджете, с учетом положений, установленных Кодексом и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Цели предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации и размеры платы за пользование бюджетными кредитами устанавливаются законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 266.1. Кодекса объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Соблюдение целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов является не полномочием органов местного самоуправления, а обязательным требованием, установленным при предоставлении указанных бюджетных средств.
Таким образом, органы государственного финансового контроля не осуществляют контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения и полномочий субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления.
Учитывая изложенное, по мнению Департамента бюджетной методологии Министерства финансов Российской Федерации, положения части 2 статьи 77 Федерального закона № 131-ФЗ не распространяются на органы внутреннего государственного финансового контроля при осуществлении ими внутреннего государственного финансового контроля в отношении участников бюджетного процесса муниципальных образований.
5. В соответствии с частью 2.2. статьи 77 Федерального закона № 131-ФЗ при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней.
Учитывая вышеизложенное, положения части 2.2. статьи 77 Федерального закона № 131-ФЗ не распространяются на органы внутреннего государственного финансового контроля при осуществлении ими внутреннего государственного финансового контроля в отношении участников бюджетного процесса муниципальных образований.
Вместе с тем, по мнению Департамента бюджетной методологии Министерства финансов Российской Федерации, нецелесообразно проведение контрольных мероприятий территориального органа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и государственного органа внутреннего финансового контроля субъекта Российской Федерации в отношении одних и тех же администраций муниципальных образований по одним и тем же вопросам за один и тот же период.
Таким образом, формирование планов контрольных мероприятий органов внутреннего государственного финансового контроля следует осуществлять с учетом информации о планируемых (проводимых) иными государственными органами идентичных контрольных мероприятиях в целях исключения дублирования деятельности по контролю.
6. В соответствии со статьей 266.1. Кодекса объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии со статьями 41 и 47 Кодекса к собственным доходам бюджетов относятся межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за исключением субвенций.
Таким образом, в случае предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций) для перечисления в местные бюджеты объектами контроля органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) средств бюджета) муниципального образования в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации (в том числе, если межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) были предоставлены из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации для перечисления в местные бюджеты).
Объектами контроля Федеральной службы финансово-бюджетного надзора являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета) субъекта Российской Федерации в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета) муниципальных образований в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, если межбюджетные трансферты (включая субвенции) были предоставлены из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации для перечисления в местные бюджеты.
В случае нарушения органами местного самоуправления целей и условий использования межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), перечисленных их бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), предоставленных бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14. «Нецелевое использование бюджетных средств» и статьей 15.15.3. «Нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов», вправе составлять инспекторы Счетной палаты Российской Федерации, должностные лица Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и уполномоченные должностные лица контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
В соответствии со статьями 23.7 и 23.7.1 КоАП рассмотрение дел об указанных административных правонарушениях осуществляют руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (его заместители), руководители структурных подразделений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (их заместители), руководители территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (их заместители) и руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (их заместители).
В случае установления бюджетных нарушений в ходе контроля за соблюдением условий предоставления субсидий, предусмотренных статьями 306.4, 306.8 Кодекса, допущенных участниками бюджетного процесса регионального (муниципального) уровня, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, направляет уведомление о бюджетных мерах принуждения в финансовый орган субъекта Российской Федерации и предписание о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба субъекту Российской Федерации. При этом материалы соответствующих контрольных мероприятий и их результаты должны быть направлены в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (ее территориальный орган).
Порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения по уведомлениям органов государственного финансового контроля, в том числе Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, направленным в финансовый орган субъекта Российской Федерации, устанавливается финансовым органом субъекта Российской Федерации.
По мнению Департамента бюджетной методологии Министерства финансов Российской Федерации, в случае невозможности определения из бюджета какого уровня поступили средства, использованные участниками бюджетного процесса муниципального уровня с нарушением бюджетного законодательства, органом внутреннего государственного финансового контроля могут применяться расчетные суммы нарушения, кратные выделенным средствам из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
7. В соответствии с частью 3 статьи 1.3.1. КоАП в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации составлять протоколы о предусмотренных КоАП административных правонарушениях, связанных с нарушениями в сфере бюджетного законодательства, допущенных в отношении местных бюджетов, вправе должностные лица органов местного самоуправления при осуществлении ими муниципального финансового контроля.
8. В соответствии со статьей 269.2 Кодекса полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:
контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
При этом законодательством Российской Федерации не предусмотрено применение мер финансовой ответственности по результатам проверок органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля за невыполнение государственного (муниципального) задания либо недостоверность отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.
В настоящее время Министерством финансов Российской Федерации ведется работа по ужесточению мер ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета и федеральных бюджетных учреждений за невыполнение государственного задания либо недостоверность отчетности об исполнении государственного задания, о результатах которой будет сообщено дополнительно.
Директор Департамента
бюджетной методологии |
С.В. Романов |